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이재명 정부의 '5극3특' 초광역 메가특구 도입으로 특구정책은 기존의 소규모·분산형 구조에서 광역·초광역·산업집중형 구조로 전환되고 있다. 메가특구가 기존 특구를 총괄·연계하는 상위 플랫폼으로 기능하려면 무엇보다 기존 특구제도의 구조적 한계를 진단하고 개선하는 일이 선행되어야 한다.
기존 특구는 양적으로 급증(129개, 누적 2,085건)했으나 역할과 기능은 기대에 미치지 못했다. 129개 중 39개(30.2%)가 지정·운영 실적이 없는 '유령 특구'이고, 법인세 감면 수혜기업은 110개로 대상 1,337개의 7.8%에 그쳤으며, 실증 기반 규제개선 과제 중 실제 법령 개정은 3건에 그쳤다. 본 연구는 대표적 혁신특구인 연구개발특구와 규제자유특구를 행위자중심제도주의(ACI) 관점에서 분석하였으며, 특구의 실효성 저하는 제도 자체의 실패가 아니라 특구의 성과가 제도화·사업화로 확산되지 못하는 데서 비롯된 것으로 나타났다.
이에 5극3특 초광역 메가특구의 성공적 안착을 위한 세 가지 전제조건을 제시한다.
전제조건 1 [통합적 거버넌스] 특구제도의 존치가 아니라 설계가 관건이다. 기능이 확인된 규제특례는 승계·확대하고 실효성이 낮은 조세·재정지원의 설계를 교정하며, 메가특구특별법 제정은 기존 특구의 통합·정비를 반드시 동반해야 한다.
전제조건 2 [협력 거버넌스] 규제특례를 메가특구 설계의 중심축으로 삼아야 한다. 열거주의의 한계를 보완하는 수요응답형 규제특례의 실질적 작동이 관건이다.
전제조건 3 [실증-제도화 연계] 재정 투입 규모보다 지원 설계의 정합성이 중요하다. 실증 성공 이후 사업화 단계의 지원 공백을 메우고 조세지원의 산업별 미스매치를 교정하는 것이 선결과제이다.
이러한 전제 위에서 행위자중심제도주의 세 층위(제도적 구조·환경, 행위자·상호작용 구조, 제도 작동결과·성과)에 각각 대응하는 세 가지 정책과제를 제안한다.
정책과제 1. 통합적 거버넌스 구축과 지원체계 실효성 제고
부처 간 지정·조정 협의제(단기)와 범정부 통합조정기구 '국가특구위원회'(중장기)를 단계적으로 도입해 중복 지정을 방지하고, 범부처 공통기준과 특구 관련 법령체계를 정비한다. 유사 특구를 3대 유형(기술사업화·규제혁신·산업육성)으로 재분류하고, 산업 특성을 반영한 맞춤형·광역연계형·성과연계형 재정·조세지원으로 실효성을 높인다.
정책과제 2. 협력 거버넌스 구축과 절차 효율화
행정구역을 넘어 산업과 연구개발 활동이 연계되는 기능적 도시지역(FUA) 개념을 도입해 초광역 협력체계를 구축하고(예: 충남-대전-세종 반도체 특구), 5극(수도권·충청·광주전남·대구경북·부산울산경남)과 3특(강원·전북·제주)에 각 1명의 전문담당관을 둔다. 부처통합 온라인 접수창구(특구 통합 포털)로 신청·협의 절차를 단일화하고 중앙정부·지자체·지원기관·민간의 역할과 책임을 재설계한다.
정책과제 3. 실증-제도화 연계 강화와 사업화 지원 확대
신산업 안전성관리기구를 신설해 실증 결과가 안전성 인증을 거쳐 법령 정비로 신속히 이어지도록 하고, 국무조정실의 '법령정비 요청제도'와 연계해 별도 입법 없이도 조기에 작동하도록 설계한다. '특구 참여기업 연계지원 체계'를 마련해 실증 완료 후 성과 모니터링과 단계별 자금(초기 R&D→사업화→스케일업)·인력·판로(공공조달·해외진출) 연계, 광역권 공동 인프라를 지원한다.
