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“늘어나는 특구, 분산된 성과... 특구 제도 개선 필요”
작성일2025.07.29 조회수3,979
“늘어나는 특구, 분산된 성과... 특구 제도 개선 필요”
- 최해옥 연구위원 “성과 중심의 평가체계, 법·제도 정비를 통해 실효성있는 특구 운영 필요” -
- STEPI, 「과학기술정책 Brief」 Vol.50 발간 -
□ 과학기술정책연구원(이하 STEPI, 원장 윤지웅)은 주요국의 특구 운영 사례 분석 및 양적으로 확대된 국내 특구 제도의 문제점을 진단하여 실효성과 기능을 회복하기 위한 구조적 개선 방안을 제시한 「과학기술정책 Brief」 Vol.50호를 발간함
□ 특구의 양적 확대에 따라 혁신 거점으로서의 역할 수행 여부가 주요 이슈로 대두
○ 혁신거점 역할 강화를 위한 특구의 정책 설계와 운영은 국가의 경제 전략과 연결
○ 특구 정책은 과거 ‘산업 고도화’에서 ‘지속 가능 성장’으로 역할과 기능 고도화
- 과거 특구는 주로 산업화·수출 확대 등 경제 성장 중심의 전략이었으나, 최근에는 디지털전환·환경 보호·글로벌 경쟁력 강화 등으로 역할 확장
○ 정부별 특구는 지역개발→산업클러스터→디지털·탄소중립 특구로 변화
- (이승만·박정희 정부) 농업·축산·관광 중심의 지역 개발형 특구 운영
- (전두환~김대중 정부) 산업단지, 첨단기술 기반의 산업 클러스터형 특구 확대
- (노무현~윤석열 정부) 스마트시티, 탄소중립, 디지털 전환 등 미래지향형 혁신 특구로 정책방향 전환
○ 특구제도는 총 129개가 운영 중이며 누적 지정 건수는 1,980건에 달하나, 이 중 39건은 유령 특구
□ 우리나라 특구제도의 4대 난맥상
○ (특구난개발) 정부별 유사특구 양산과 통합적 전략 부재
- 정부 교체 시마다 주요 국가사업의 우선순위가 바뀌며 새로운 특구가 반복적으로 지정되어 총 1,980개로 증가
- 관리 주체가 부처·지자체별로 분산되어 있어 체계적 모니터링이 어렵고, 중장기적 전략 없이 단기성과 중심 운영 지속
○ (특구핌비현상) 지역별 성과창출을 위한 수단으로 활용
- 특구는 지역혁신 생태계 구축과 신산업 실증공간 조성을 위한 정책 도구였으나, 현실에서는 지역별 예산확보와 단기성과 확보를 위한 수단으로 변질
○ (유사개념혼재) 유사개념이 정리되지 않은 채 법제도 추진은 혼란만 야기
- ‘특구’, ‘지구’, ‘클러스터’, ‘벨트’, ‘단지’ 등 유사 명칭들이 정리되지 않은 상태로 각종 제도 도입이 추진되며 현장 혼선 초래
- 특구별로 적용되는 법령과 규제 수준이 달라 기업 입장에서는 사업 수행 시 법적 불확실성과 행정 부담 가중
○ (중복지정) 유사 목적의 중복 지정으로 정책 자원의 비효율적 배분 문제 발생
- 동일 산업 목적의 특구가 중복 지정되면서, 특구 간 자원 경쟁이 발생하고 운영 효과가 상쇄되는 ‘카니발리즘’* 현상 발생
* 카니발리즘(Cannibalism): 유사 기능을 가진 특구들이 서로의 성과나 자원을 잠식하면서 전체적인 효율성과 효과를 저해하는 현상
□ 해외는 성과관리를 기반으로 통합 관리체계를 운영
○ (일본) 부처 간 조정과 지역단위 규제개혁을 위한 중앙주도형 특구 운영 체계
- 지자체·중앙부처·민간기업이 참여하는 협의체를 내각부 주도로 운영하여 규제개혁, 인허가 단축, 외국인 인재 유치 등 제도 혁신을 일괄 조정
○ (미국) 성과 중심 설계로 민간투자 유입과 지역재생을 유도하는 기회특구 제도
- 기회특구제도는 투자 수익에 대한 세제 혜택을 제공하되, 일정 기간 이상 유지·투자되는 경우에 한정하여 성과 기반 운영을 실현
○ (유럽) 지역 주도의 전략 수립과 협업 기반 실행을 통한 비교우위 강화 전략
- 유럽연합은 개별 국가 단위의 일괄적 정책이 아니라, 각 지역의 특수성과 기술·산업 역량을 반영한 맞춤형 산업정책을 수립하기 위해 스마트전문화전략(Smart Specialisation Strategy, S3) 운영
□ 시사점
○ (통합적 체계 구축) 중앙–지자체 간 기능 분담을 반영한 특구정책 총괄 운영체계 마련
- 특구정책을 위한 통합·조정 기구 신설 필요
- 정책 일관성과 전략적 운영 기반 마련을 위한 기능 분담 정립
- 유사 기능 특구의 통합 또는 기능 차별화
○ (성과 기반 운영) 특구 성과지표 정비와 지속가능한 관리체계 구축
- 정성적 지표 강화한 핵심 성과지표기반 평가체계 정비
- 성과 미흡 특구는 단계적 축소·전환
○ (법제도 재정비) 법·제도 체계의 정비 및 정합성 확보
- 핵심 법령 중심의 통합적 체계 설계 및 특구 개념·기능·법령 적용 기준의 통일화
○ (정책 조정 시스템) 지속 가능한 동적 조정 메커니즘 구축
- 운영 성과에 따른 특례 유지·조정 체계 구축
- 성과 중심의 정기 평가와 정책 환류 기반의 전략 재조정 체계 구축
□ 최해옥 연구위원은 “최근 특구 제도는 과도한 양적 확대로 인해 혁신 거점으로서의 본래 역할과 기능을 상실하고 있다.”라며 “특히, 특구 간 중복 지정, 유사개념 혼재, 부처 및 지자체 간 조정 부족 등의 문제는 정책 효과를 저해하고 행정·재정 자원의 비효율적 배분을 초래하고 있다”라고 지적했다.
○ 이와 함께, 특구가 단순한 지역개발 수단이 아닌, 전략적 혁신거점으로 거듭나도록 중앙정부와 지자체가 명확한 역할 분담 아래, 정책의 실효성을 중시하는 방향으로 운영체계를 전환해야 한다고 강조했다.