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[예산춘추 2017 여름호] <NABO 논단> 새 정부 중소기업 R&D지원의 개선 제언
출처 국회 바로가기 등록일 2017.08.28
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자료 사진 1
김선우
혁신기업연구센터장
혁신기업연구센터

 한국 기업이 위기에 놓여 있다. 대기업은 성장이 정체된 지 오래며 여전히 미래 성장동력을 발굴하지 못한 상태다. 중견기업은 양적으로 부족하고 질적으로도 취약하다. 중소기업의 R&D 집중도는 여전히 낮고, 기술수준은 지난 10년간 정체된 상태며, 기술개발 및 사업화 성공률이 매해 하락하고 있다(중소기업기술통계조사 보고서, 각 연도)1). 기술창업기업의 수가 절대적으로 부족한 가운데 최근 창업이 활성화되고 있으나 아직까지 사회적 인식이나 인정은 낮다.


  이러한 기업의 낙후성 극복을 위해 정부는 R&D를 매개로 기업의 성장을 지원해왔다. 중소기업 지원 R&D 예산의 추이만 보더라도 중소기업청 개청(1996년) 당시 70억원에서 2017년 9,601억원으로 21년 동안 137배가 성장하였다. 또한 정부·공공기관의 중소기업 기술혁신지원제도(KOSBIR)는 1998년 시행 당시 3,442억원 규모에서 2017년 20,148억원으로 6배가량 증가하였다. 이로 인해 R&D에 투자하는 중소기업이 3.7만개, 기업부설연구소를 보유하는 중소기업이 3.6만개까지 늘어날 수 있었다.


  국정기획자문위원회(2017.7)에서 발표한 「문재인정부 국정운영 5개년 계획」의 20대 국정전략 중의 하나가 “중소·벤처가 주도하는 창업과 혁신 성장”이다. 특히 중소기업 R&D지원과 관련해서는 전용 예산을 2배 확대하여 6.5만개의 일자리를 창출한다는 국정과제를 제시하였다. 정부의 중소기업 R&D지원에 대해 한편에서는 ‘과잉지원이다’, ‘기업의 기업가정신을 없애고, 생산성을 약화시키며, 좀비기업을 양산한다’는 비판이 있다. 새 정부 중소기업 R&D지원이 이러한 비판을 극복하고, 보다 효율적으로 예산이 집행되기 위해 몇 가지 개선점을 제언하고자 한다.

 

  중소기업 R&D지원의 효율적 예산 집행과 개선점 
  우선, 기업생태계의 역동성을 반영한 정책 설계가 필요하다. 기업생멸 현황을 보면, 2015년도 기준 활동기업 555.4만개, 신생기업 81.3만개, 소멸기업이 77.7만개이다(통계청, 2016). 기업생태계에는 해마다 15% 정도의 새로운 기업이 유입되고, 14%가 소멸된다. 기업뿐만 아니라 기업을 지원하는 새로운 조직도 생멸한다. 중소기업을 지원하는 조직으로 대학 및 공공연구기관이 대부분이었다면, 지금은 액셀러레이터2), 연구개발전문기업3) 등이 협력의 주체로 주목받고 있다. 정책 설계도 기업생태계 내의 주요 플레이어(player)가 매해 변화하고 있는 점과 다양한 주체들이 중소기업 R&D지원에 참여할 수 있는 구조로 진화해 나가야 한다.


  둘째, 기업생태계가 잘 연계되기 위해서는 생태계의 허브가 필요하다. 모든 생태계는 허브를 중심으로 발전한다. 허브를 통해 정보가 신속하게 전달되고, 네트워크의 지속성이 담보된다. 그런 측면에서 중소기업의 기술적 문제해결에 집중할 전담 연구기관(허브)이 필요하다. 현재 대학과 공공연구기관이 중소기업을 지원한다고는 하지만 PBS 등으로 인해 중소기업과의 협력에 한계가 있다. 또한 지원사업 역시 단년도 협약에 소규모 살포식 지원으로는 연구기관이 협력 R&D 네트워크에 참여할 동기부여가 떨어지는바, 안정적 거점(허브) 역할을 추진할 사업 설계와 제도가 마련되어야 한다.


  셋째, 중소기업 R&D지원 예산의 일정부분을 기술기획에 투입하여 R&D의 효율성을 제고할 필요가 있다. 특히, ‘협력’ 활동은 단독 기술개발보다 사전 기획에 많은 자원의 투입이 요구된다4).
  협력 파트너의 탐색, 협력 과정에서의 의사소통, 연구결과물에 대한 소유 형태 등 사전 준비의 작업이 긴 바, 협력 R&D지원의 경우 특히 R&D 기획 예산의 확대가 필요하다. 단독 기술개발의 경우에도 산업 가치사슬 구조 내에서 역량있는 기업과 수요기술을 발굴하고(기술기획), 그 제안요청(RFP)에 따른 2단계 기술개발을 연계하는 형태로 R&D지원이 이루어질 필요가 있다. 이때 필요한 부분도 기획이다. 예산의 효율적 집행을 위해 R&D 예산의 일정부분은 기획에 투자할 필요가 있다.


  넷째, 중소기업 R&D지원에 있어서 정부도 위험을 감수해야 한다. 전시성·단기성과 중심의 R&D지원에서는 큰 혁신을 이루기 어렵다. 융자금은 ‘시장성’에 초점을 두고 평가하는 것이 바람직할 수 있으나 출연금만큼은 ‘혁신성’에 초점을 두고 지원할 필요가 있다. 그러기 위해서는 R&D지원에 대한 최종평가의 결과가 ‘성공’, ‘실패’ 판정으로 한정되어서는 안 된다. 평가위원회는 그 과제를 사업화로 연결시킬 수 있는 ‘조언 및 자문’ 그룹이 되어야 하고, 필요한 경우 곧바로 연계해 지원할 수 있는 사업을 추천할 수 있어야 한다.


  다섯째, 신규 중소기업 R&D 사업에 대한 예비타당성 조사5)는 기존의 방식과는 다른 기준을 적용해야 한다. 다수의 중소기업이참여하고, 업종 또한 다양한 중소기업 R&D 사업을 대상으로 경제성 분석, 비용-편익 분석 등의 내용은 기존의 예비타당성 기준을 적용하기가 어렵다. 또한 시간적으로도 시급히 추진해야 할 필요성이 있는 경우가 다수이다. 사업의 성격과 참여주체를 고려한 R&D 예비타당성 조사가 이루어질 수 있도록 향후 고려해야 한다.


  여섯째, 중소기업 R&D지원 정책이 근거 기반으로(evidencebased) 이루어질 필요가 있다. 한국의 중소기업의 규모는 350만개이다. 그 가운데 R&D를 수행할 역량이 있는 중소기업이 어디인지, 얼마나 되는지 모니터링해야 한다. 정부 지원을 받은 중소기업은 어디이며, 얼마나 되는지 지속적으로 이력 관리가 되어야 한다. 이때 ‘정부 중소기업 R&D지원’에 대한 정의가 명확해야 대상사업 및 과제 데이터의 관리가 가능하다. 국가연구개발사업 조사분석보고서(NTIS통계)에 따른 연구개발 수행주체가 ‘중소기업’인 경우를 두고, 정부 중소기업 R&D지원으로 볼지6), KOSBIR 예산과 중소기업청 R&D 예산을 합친 중소기업 직접 지원금과 전용 예산으로 볼지7)에 따라 사업과 대상이 달라진다. 이를 바탕으로 R&D지원 사업의 매트릭스 구조 즉, 지원사업의 포트폴리오 구성이 이루어질 수 있다.


  일곱째, 중소기업 혁신을 위해서는 정부의 다양한 정책수단 간의 정책 조합(policy mix)이 필요하다. R&D를 2배로 확대한다고 해서 중소기업 문제가 해결될 수 있는 부분은 지극히 적다. 각각의 정책은 부분체적화가 아닌 구조적 문제해결 방식의 접근이 필요하다. 중소기업으로 우수한 기술인력이 유입되지 않는 문제는 인건비 보조를 통한 경제적 보상뿐만 아니라 비경제적(생애) 보상도 함께 이루어져야 한다. 예를 들어, 대학 및 공공연구기관 내에 중소기업 기업부설연구소를 입주킨다면 중소기업의 애로기술 해결을 위한 공동기술개발을 보다 용이하게 추진함과 동시에 연구기관의 석·박사 인력이 익숙하고 편한 환경에서 현장실무 역량을 높이며 일자리 창출로 연계되는 시너지를 낼 수 있다.


  여덟째, 정부 중소기업 R&D지원이 중소기업인들에게 ‘기회의 땅이나 약속의 땅은 아니다’라는 지원 철학과 인식 확대가 필요하다. 중소기업 전용 R&D의 2배 확대로 다수의 중소기업에게 좋은 기회를 제공할 것으로 판단한다. 하지만 사업의 집행은 R&D역량을 가진 중소기업 혹은 역량이 부족해도 산학연 연계를 통해 이를 보완할 수 있는 기업을 대상으로 추진해야 한다. 예산의 확대가 필요 역량을 갖추지 못한 중소기업까지도 지원한다는 인식이 팽배해지면 중소기업의 R&D를 통해 기업의 성장과 고용창출을 추구하고자 하는 당초의 목적을 달성하지 못하게 될 것이다.
  중소기업 전용 R&D 2배 확대를 통한 일자리 6.5만명 창출이라는 국정과제가 중소기업 R&D지원의 형태를 R&D만이 아닌 R&D와 일자리가 함께 고려하는 ‘사람 중심의 중소기업 R&D’로 추진되기를 기대한다.

 

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  참고문헌
  국정기획자문위원회, 「문재인정부 국정운영 5개년 계획」, 2017.
  김선우 외, 「창조경제 구현을 위한 중소기업 R&D 활성화 방안」, 중소기업중앙회, 2013.
  김선우 외, 「중소·중견기업 R&D 전략 및 효율화 방안」, 중소기업청·중소기업기술정보진흥원,
  2016.
  김선우·양현채, “중소기업의 협력 R&D 수행 현황과 네트워크 효과,” 「STEPI Insight」 213호,
  과학기술정책연구원, 2017.
  오승환·김선우, “중소기업 R&D 지원의 현황과 성과분석,” 「STEPI Insight」 211호, 과학기술정
  책연구원, 2017.
  중소기업청·중소기업중앙회, 「중소기업기술통계조사보고서」, 각연도.
  통계청, 「2015년 기준 기업생멸 행정통계」, 2016.

 

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  1) 기술개발 중소제조업체의 기술능력 수준(%) : (’07) 73.7→(’09) 74.4→(’11) 74.8→(’13) 77.5→(’15) 76.6
  기술개발 중소제조업체의 기술개발 성공률 (%) : (’07) 58.4→(’09) 59.3→(’11) 57.1→(’13) 56.1→(’15) 48.8
  기술개발 중소제조업체의 제품화 성공률(%) : (’07) 36.2→(’09) 39.4→(’11) 37.7→(’13) 38.7→(’15) 31.7
  2) 중소기업창업지원법에서는 ‘창업기획자’로 표기. 법적 정의는 초기창업자 등의 선발 및 투자, 전문보육을 주된 업무로 하는 자이며 등록하게 되어 있음.
  3) 연구개발전문기업은 지식재산 비즈니스를 목적으로 연구개발을 수행하거나 R&D 과정의 일부 업무를 전문화해 수행하는 기업임(미래부 (2016), “연구개발서비스 활성화 방안-연구개발 전문기업 육성계획”, 국가과학기술심의회).
  4) 기술개발 중소제조업체의 기술협력 방식에서 공동개발 및 기술도입의 비중이 점차 줄어들고 있음(중소기업기술통계조사, 각 연도).
  5) 총 사업비가 500억원 이상이면서 국가의 재정지원 규모(국비)가 300억원 이상 투입되는 국가연구개발 사업은 예비타당성 조사를 받아야 함.
  6) 정부 R&D 지원 18조 8,747억원 중 중소기업 지원은 2조 7,902억원임.
  7) KOSBIR 중 정부기관 대상 예산은 2015년 기준 1조 9,368억원 규모로 여기에 중소기업청 R&D 예산(9,574억원)을 포함하면 중소기업