【HERI의 눈】 ‘혁신정책 3.0’이 온다
혁신 그 차체 보다 문제해결 위한 혁신의 중요성 강조
더 많은 과학기술혁신 대신 온난화 등 난제에 주목
지속가능성 등 ‘방향’ 중시하는 임무 지향적 혁신정책
기술과 사회혁신, 전문가와 시민사회의 활동을 통합
고용도 유지하고 생태도 보전하는 포용적 혁신 지향

지난 6월 로마에서 열린 EU-SPRI(European Forum for Studies of Polices for Research and Innovation) 학회의 주제는 ‘지속가능발전 목표(SDGs)를 위한 과학기술혁신정책’이었다. 지속가능발전 목표를 달성하기 위한 혁신정책 수단과 함께, 임무 지향적 연구개발, 새로운 거버넌스, 사회혁신 등이 세부 주제로 다루어졌다. 혁신 그 자체가 아니라 문제 해결을 위한 혁신이 중요함이 강조되었다. 혁신정책을 연구하는 주요 학술지인＜Research Policy＞＜Industrial and Corporate Change＞＜Science and Public Policy＞도 최근 특집 주제로 ‘차세대 혁신정책’, ‘도전과제 대응을 위한 임무 지향적 정책’을 앞다투어 다뤘다. 기존 방식과 정책으로는 우리 사회가 직면한 문제를 해결할 수 없기에 새로운 접근이 필요하다는 것이다. 학계에서 새로운 패러다임(혁신정책 3.0, 전환적 혁신정책)이 등장하고 있음을 보여주는 사건들이다.

치료보다 예방-관리에 힘쓰는 등 시스템 전환 추구

2차 대전 이후 혁신정책을 논의하는 틀은 3세대를 거쳐 진화해왔다. 세대별 혁신정책은 혁신과 사회-경제의 관계를 바라보는 프레임에 차이가 있다. 각 세대는 앞세대를 대체하기보다는 병존한다. 혁신정책 1.0은 기초연구 → 응용·개발연구 → 실용화를 통한 산업발전과 공공적 기여라는 선형모델(linear model)에 기반을 두고 있다. 혁신정책 2.0은 국가의 산업성과는 그 나라에서 연구개발과 혁신이 조직화하고 활용되는 제도적 틀과 네트워크로 구성된 혁신체제(innovation system)에 의해 규정된다고 파악한다. 따라서 혁신의 창출-활용-확산을 촉진하기 위한 제도 형성이 정책의 주요 목표가 된다. 두 관점은 혁신의 공급에 중점을 두고 있으며 혁신이 창출되면 그것이 퍼져 산업발전, 더 나아가 사회문제까지 해결할 수 있을 것으로 생각한다. 따라서 기술공급자인 과학기술 연구자, 산업의 관점에서 정책을 논의하는 경향이 있다.

최근 부상한 혁신정책 3.0은 ‘시스템 혁신(system innovation)’ 또는 ‘사회-기술시스템 전환’을 주장한다. 이 정책은 과학기술 혁신의 공급이 아니라 우리 사회가 직면한 양극화, 기후변화, 고령화와 같은 구조적인 문제 해결에서 출발한다. 또 문제의 근원적 해결을 위해 시스템 개선이 아니라 새로운 틀로 구성되는 사회-기술시스템으로의 전환이 필요함을 주장한다. 병원 치료 중심의 보건-의료시스템이 아니라 예방과 관리를 통해 병이 나지 않고 또 치료를 받더라도 잘 관리해서 병원에 다시 가지 않는 예방-관리 중심 시스템으로의 전환을 주장하는 것이다. 이 ‘전환적 혁신정책(transformative innovation policy)’은 ‘지속가능발전 목표’를 정책의 지향점으로 삼고, 사회적 도전과제 해결에서 출발해서 산업발전과 성장, 연구 활성화를 다룬다.

2000년대 초반부터 논의되어온 ‘혁신정책 3.0’의 관점은 이제 핵심 정책으로 구체화하고 있다. 유럽연합은 프레임워크 프로그램이라는 혁신정책을 입안-집행하고 있는데, 제8차 프로그램인 호라이즌2020(Horizon2020)을 잇는 9차 프로그램(2021~2027)은 사회적 도전과제 대응을 위한 ‘임무 지향적 혁신정책(Mission-oriented Innovation Policy: MOP)’을 핵심 원리로 설정하고 있다.

문제 해결 중심으로 영역 아우르는 혁신 플랫폼 구축

임무 지향적 혁신정책은 혁신의 ‘방향성’을 강조한다. 지속가능발전 목표 달성을 위해 치매 나 플라스틱 문제 같은 우리 사회의 난제 해결을 핵심 임무로 설정한다. 그리고 이 임무를 달성하기 위해 각 분과-영역별로 이루어지던 프로젝트를 문제 해결 중심으로 통합해서 혁신활동을 수행하는 혁신 플랫폼을 구축한다. 여기서 과학기술혁신과 사회혁신이 함께 진행되면서 전문가 활동과 시민사회 활동이 통합된다. 그리고 이는 새로운 혁신성장의 기반이 된다. 도전과제 해결 과정에서 시장이 형성되면서 혁신성장이 이루어질 기회가 제공되기 때문이다. 난제 해결과 혁신성장이 함께하는 것이다. 이를 통해 지속가능한 전환이 이루어진다.

이런 정책 담론과 지형 변화는 우리에게 많은 것들을 시사한다. 우선 혁신을 성장의 수단으로만 보는 단편적인 시각을 벗어날 수 있다. 혁신정책 1.0, 2.0 관점이 지배적인 우리나라 지형에서는 포용은 복지, 성장은 혁신의 영역으로 분리해서 보는 경향이 있다. 포용적 혁신은 일종의 형용모순인 것이다. 성장을 목표로 하는 혁신은 필연적으로 불균등하게 진행되고 혁신에 뒤처지는 집단을 배제하게 된다. 혁신의 결과로 나타나는 양극화, 실업, 환경문제는 사회복지정책으로 해소해야 한다고 본다.

그러나 혁신정책 3.0은 다른 틀로 접근한다. 이 관점에 따르면 사회 통합적이고, 고용을 유지하며, 환경생태계를 보호하는 다른 궤적의 혁신이 가능하다. 또 지속가능발전 목표를 달성하기 위해서는 반드시 그런 혁신이 이루어져야 한다. 혁신 그 자체가 중요한 것이 아니라 사회적 도전과제를 해결하고 포용사회를 구축하며 성장하기 위한 혁신이 필요한 것이다. 포용적 혁신은 가능하고 바람직하다.

또 혁신정책 3.0의 틀은 좀 더 현실적인 관점에서 과학기술혁신의 미래를 조망하게 한다. 마천루 사이로 자동차가 날아다니고 안드로이드 로봇이 서비스를 제공하는 기술 유토피아의 관점이 아니라, 치매에 걸린 부모님의 돌봄 문제, 가족들의 건강-안전문제, 지역의 환경-에너지 문제와 연계해서 과학기술혁신을 본다. 사회에서 사는 시민들이 체감하고 공감할 수 있는 과학기술과 사회의 미래를 그리게 되는 것이다. 그리고 이렇게 시민의 관점에 서야 현장에서 구현되고 수용되는 과학기술을 창출하게 되어 시장을 형성하고 산업을 발전시킬 수 있다. 또 관련 연구도 사회적 정당성을 확보하여 더 활성화될 수 있다.

혁신정책을 혁신하는 담대한 실천 필요

우리나라에서도 혁신정책 3.0을 지향하는 새로운 활동과 정책들이 나타나고 있다. 도시재생, 커뮤니티 케어, 그린 뉴딜과 같이 우리 사회가 직면한 주거, 사회서비스, 에너지-환경문제를 해결하기 위해서 과학기술을 연계하는 흐름이 나타나고 있다. 과학기술영역에서도 사회문제 해결형 연구개발(R&D), 디지털 사회혁신, 리빙 랩과 같은 새로운 사회 지향적 사업들이 진행되면서 사회와의 접점을 확대하고 있다. 그러나 이 두 흐름은 그동안 활동해온 공간, 영역, 네트워크, 생활세계가 다르기 때문에 협업하는 틀을 구축하는데 어려움을 겪고 있다. 함께 해야 한다는 것은 알고 있지만 몸이 움직이지 않고 있다. 기존 방식대로 하는 것이 익숙하기 때문이다.

과학기술과 사회혁신, 산업과 복지, 전문가와 시민사회가 문제 해결을 위해 모이고 공동 작업을 수행하는 ‘혁신 플랫폼’이 필요하다. 여기서는 사회문제 해결에 대한 구체적인 비전을 바탕으로 민-산-학-연-관과 다양한 이해관계자를 엮어내는 리더십과 조정활동이 요청된다. 이는 사일로(silo)안에 있는 부처들을 가로지르는 활동이고, 사회적 도전과제 해결과 혁신성장을 동시에 추구하는 사업이기 때문에 누구도 가본 길이 아니다. 정책실험을 통해 그 내용을 만들어가야 한다. 그리고 이를 통해 전환적 혁신정책의 가능성과 정당성을 알려야 한다. 혁신정책을 혁신하기 위한 담대한 정책 혁신가(policy entrepreneur)가 등장해야 하는 시점이다. 누가 깃발을 들 것인가?